自2004年起，中央连续二十余年以“一号文件”形式聚焦“三农”工作，这一长期制度安排构成了中国农业政策体系的鲜明特征。中发〔2026〕1号《中共中央国务院关于锚定农业农村现代化扎实推进乡村全面振兴的意见》的发布，标志着“十五五”时期“三农”工作的战略蓝图全面展开。在这一持续而深化的政策谱系中，“三扶两创”——即扶志、扶技、扶创业，创建青年农民创业示范基地、培育青年农民创业之星——作为激活乡村内生动力、链接青年人才与乡村振兴的关键实践，其背后的政策赋能逻辑与机制值得深入探究。
“三扶两创”并非孤立的政策口号，而是深度嵌入中国农业农村现代化整体进程的系统性工程。中央一号文件通过战略定位、资源配置、制度创新、主体培育等多重维度，为其提供了从理念到行动的全链条支撑。这种支撑既体现为财政资金的直接引导，也表现为土地、金融、人才等关键要素的市场化配置改革；既包括对传统体制机制障碍的持续消解，也涵盖对新型经营主体与创新生态的着力培育。理解这一多层次、复合型的政策赋能机制，对于优化“三扶两创”的实施路径、提升政策红利向发展动能的转化效率，具有重要的理论价值与现实意义。
一、价值引领与目标锚定机制：从“战略宣示”到“行动共识”
“三扶两创”工作的有效推进，首要依托于价值层面的广泛认同与目标层面的清晰锚定。中央一号文件作为年度最高规格的涉农政策风向标，其核心功能之一在于将国家宏观战略转化为社会共同认知，将抽象发展理念细化为具体行动指南。中发〔2026〕1号开宗明义，将“锚定农业农村现代化”作为总目标，并明确提出“努力把农业建成现代化大产业、使农村基本具备现代生活条件、让农民生活更加富裕美好”的愿景。这一顶层设计为“三扶两创”提供了根本的价值坐标。扶志、扶技、扶创业，绝非简单的单项帮扶，而是服务于上述宏大愿景、激发农民主体性的具体路径。创建青年农民创业示范基地、培育青年农民创业之星，则是在乡村场域中植入现代化生产经营理念与标杆，通过“以点带面”的示范效应，带动乡村整体发展水平的跃升。价值引领的关键，在于构建青年群体对农业农村现代化的认同感、归属感与使命感，推动其心态从“要我干”向“我要干”、从“被动接受”向“主动寻求”转变。
1.战略愿景的层级传导
中央一号文件通过权威的政策宣示，将“三扶两创”有机融入乡村振兴与国家现代化的整体布局。文件指出，“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，坚持和加强党对‘三农’工作的全面领导，完整准确全面贯彻新发展理念”（中发〔2026〕1号，前言部分）。这一论述确立了“三农”工作的极端重要性，自然也将关乎乡村未来活力的青年人才工作提升至战略高度。“三扶两创”作为乡村人才工作的关键抓手，借此获得了坚实的政治与组织保障。战略愿景通过从中央到省、市、县、乡的层级传导与逐级细化，最终转化为基层可操作、可考核的创业扶持项目与人才培育计划。
2.目标群体的精准识别
政策效能的最大化，依赖于对目标群体的精准界定与服务。文件强调“发展壮大乡村人才队伍，激励各类人才下乡服务和创业就业”，并专门提出“因地制宜培育农创客”（中发〔2026〕1号，第24条）。这一表述将“三扶两创”的目标群体从泛化的“农民”概念，进一步聚焦和细分为具有创新意识、创业意愿和实践潜能的“农创客”，体现了政策设计从“漫灌”到“滴灌”的精准化趋势。其中，“扶志”针对的是创业意愿薄弱、存在“等靠要”思想的群体；“扶技”面向的是具备一定意愿但缺乏现代职业技能的个体；“扶创业”则主要服务于已具备初步条件、需要关键资源助推的青年农民。三者构成了一个从唤醒意识、提升能力到支持实践的递进式、全覆盖目标体系。
3.社会认同的符号建构
中央一号文件通过特定的政策话语与项目命名，积极构建鼓励青年投身乡村的社会认同。文件提出“实施新一轮高校毕业生‘三支一扶’计划”，“推进乡村巾帼追梦人计划、大学生志愿服务西部计划和乡村振兴青春建功行动”（中发〔2026〕1号，第24条）。这些名称本身即是一种富有感召力的符号建构。“追梦人”、“青春建功”等词汇，为乡村创业就业赋予了奋斗、浪漫与崇高的意义，有助于改变社会对农业“面朝黄土背朝天”的刻板印象，吸引更多青年人才带着情感、带着梦想投身乡村建设。
二、资源整合与要素注入机制：从“政策信号”到“真金白银”
“三扶两创”从蓝图转化为现实，离不开资源要素的实质性、系统性投入。中央一号文件的政策赋能，不仅体现为方向指引，更通过具体的资源配置工具，形成“真金白银”的支撑体系。2026年文件在财政、金融、土地等关键要素维度明确了支持措施，旨在破解青年农民创业面临的启动资金难、贷款融资难、用地保障难等核心瓶颈。
1.财政资金的结构性倾斜
稳定的财政投入是“三扶两创”最基础的资源保障。文件明确要求“优先保障农业农村领域一般公共预算投入，提升财政支农政策效能和资金效益”，并“保持中央财政常态化帮扶资金规模及省市两级投入资金规模稳定”（中发〔2026〕1号，第7条）。这为包括“三扶两创”在内的乡村人才工作提供了稳定的财政预期。更为精准的是，文件提出“中央财政常态化帮扶资金用于产业发展的比例，在省级保持基本稳定，县级可实行差别化要求”（中发〔2026〕1号，第9条）。这种结构性安排确保了“扶创业”、创建产业型“示范基地”等能够获得持续、定向的资金支持，而非“撒胡椒面”。
2.金融工具的创新供给
针对青年农民“融资难、融资贵”的普遍痛点，文件着力构建多元化、精准化的金融扶持体系。一方面，“用足用好专项债、超长期特别国债，支持符合条件的农业农村领域重大项目建设”（中发〔2026〕1号，第23条），这为需要较大规模基础设施投入的创业示范基地建设提供了长期、低成本的资金可能。另一方面，“健全财政金融协同支农投入机制，充分发挥支农支小再贷款、科技创新和技术改造再贷款等政策激励作用，推动金融机构加大对农业农村领域资金投放”（中发〔2026〕1号，第23条），通过货币政策工具引导和风险分担，提升金融机构服务青年创业的积极性。此外，“加大对涉农企业和农户贷款展期、续贷支持力度”（中发〔2026〕1号，第23条），则直接缓解了创业主体在经营周期中可能遇到的短期资金周转压力。
3.土地要素的灵活配置
土地是农业创业不可或缺的核心生产资料。文件在稳定承包关系与盘活存量土地上作出了创新性安排。“全面开展第二轮土地承包到期后再延长三十年整省试点，妥善解决延包中的矛盾纠纷，确保绝大多数农户原有承包地保持稳定、顺利延包”（中发〔2026〕1号，21条），这一政策给予了农民和创业者稳定的土地产权预期，是长期投资的“定心丸”。“有序推进农村集体经营性建设用地入市，支持入市土地优先用于发展集体经济和乡村产业”（中发〔2026〕1号，第22条），则为创业示范基地、农产品加工、乡村文旅等产业项目提供了新增建设用地的市场化获取渠道，有助于降低青年创业的用地门槛与制度性成本。
三、制度创新与壁垒消解机制：从“破除障碍”到“畅通循环”
“三扶两创”的深入实施，常面临显性或隐性的体制机制壁垒。中央一号文件通过持续的制度创新，旨在消解制约青年农民创业兴业的各种障碍，畅通人才、资本、技术等要素在城乡间、产业间的循环。
1.市场准入与经营的便利化
文件着力于降低创业门槛、优化营商环境。“规范承包地经营权流转，加强长时间大面积流转土地风险监测预警”（中发〔2026〕1号，第21条），在保障流转规范、防范风险的同时，也通过规范化为经营主体获取适度规模土地提供了便利。“引导农村产权流转交易市场健康发展”（中发〔2026〕1号，第22条），则为创业中涉及的各类资产权益（如经营权、知识产权等）的流转、抵押、变现提供了规范的平台支持，盘活“沉睡”资源。
2.城乡身份壁垒的渐进破除
针对城乡二元结构对人才自由流动的制约，文件提出了系统性破解方案。“科学有序推进农业转移人口市民化，落实转移支付、新增建设用地指标、基础设施建设投资等与农业转移人口市民化挂钩政策”（中发〔2026〕1号，第24条），旨在打破依附于户籍的公共服务壁垒。尤为关键的是，“依法维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”（中发〔2026〕1号，第24条），这消除了农村青年进城落户的后顾之忧，使其能够更安心地在城乡间进行职业选择与创业布局，实现“进退有据”。
3.行政流程的优化与基层减负
繁琐的行政程序是创业的隐形成本。文件强调“深入开展整治形式主义为基层减负工作，用好乡镇（街道）履行职责事项清单，完善村（社区）工作事项准入制度”（中发〔2026〕1号，第27条）。这一要求直指基层治理中的冗杂环节，通过厘清权责、简化流程，降低青年农民创业的行政性交易成本。优化流程不仅提升政府服务效率，更有助于构建“亲清”政商关系，让创业者能将更多精力聚焦于市场开拓与经营本身。
四、主体激活与能力建构机制：从“外部助力”到“内生成长”
“三扶两创”的终极目标在于激活青年农民的内在能动性，培育其可持续的自我发展能力。外部资源与政策支持只能解一时之困，内生能力的成长才是创业活动行稳致远的根本。中央一号文件的相关设计，体现了从“输血”到“造血”、从“授人以鱼”到“授人以渔”的理念深化。
1.教育培训体系的靶向供给
文件高度重视契合需求的人力资源开发。“实施大规模职业技能培训，促进培训项目与岗位需求精准匹配”（中发〔2026〕1号，第13条），这直指传统培训“供需错配”的问题。针对“三扶两创”的需求，文件提出“统筹做好外出务工服务保障和返乡就业创业扶持”，“推进乡村工匠培育工程”（中发〔2026〕1号，第13条），形成了内外结合、产教融合的职业技能提升体系，确保培训资源能有效转化为市场所需的创业与就业能力。
2.实践平台的系统搭建
能力的真正提升离不开“干中学”。文件提出“统筹发展科技农业、绿色农业、质量农业、品牌农业，开发农业多种功能，推动农村一二三产业深度融合”（中发〔2026〕1号，第12条），这为青年创业提供了丰富的产业场景与融合方向。“创建青年农民创业示范基地”正是将这一方向具体化、实体化的重要载体。基地不仅是生产空间，更是技术集成、模式创新、市场试炼的综合平台。文件强调“拓展农民参与产业发展渠道和方式，完善公平分享产业发展收益机制”（中发〔2026〕1号，第12条），健全的利益联结机制确保青年农民能在产业实践中深度参与并分享增值收益，从而切实提升经营管理能力。
3.典型示范的梯度培育
“培育青年农民创业之星”是激活主体的重要抓手。文件提出“加强乡村产业带头人和乡村治理人才培育”（中发〔2026〕1号，第24条），将创业之星纳入乡村人才队伍建设的总体布局。典型的作用在于提供可学习、可借鉴、可复制的鲜活经验，降低后来者的试错成本与风险预期。通过发挥“创业之星”的“头雁效应”和“创业示范基地”的孵化功能，可以形成“星”带“群”、“基地”孵“新星”的梯度培育与良性循环体系。
五、效能评估与动态调适机制：从“政策输出”到“效果反馈”
任何政策赋能的有效性都需要通过科学的评估来检验，并依据实践反馈进行动态优化。“三扶两创”涉及多部门、多环节，其效果具有滞后性与复杂性，建立科学的效能评估与反馈调适机制尤为重要。
1.考核体系的科学化导向
文件明确提出“优化乡村振兴战略实绩考核，聚焦重点任务，完善考核方式，提高考核的针对性和科学性”（中发〔2026〕1号，第27条）。这为“三扶两创”的效能评估指明了方向。科学的考核应超越简单的“扶持了多少人”、“建立了多少基地”的数量指标，更关注创业带动就业质量、农民收入实际增长幅度、新产业新业态对乡村经济的贡献度等质量与效益指标。同时，“改进考核评价办法”（中发〔2026〕1号，第10条）的提法，也意味着考核将从重结果向过程与结果并重转变，更加关注政策执行的实际成效与受众获得感。
2.监测预警的实时化应用
文件强调“强化长时间大面积流转土地风险监测预警”（中发〔2026〕1号，第21条），这一思路可延伸至“三扶两创”的全过程。通过建立创业主体动态数据库和监测机制，可以及时跟踪创业项目的进展、经营状况、风险隐患及新的帮扶需求，实现从被动应对问题向主动预防风险的转变。特别是对于“完善产业帮扶到户奖补政策”（中发〔2026〕1号，第9条）这类直接资金支持，更需要借助信息化手段建立透明、可追溯的监管系统，确保资金精准滴灌、用在实处。
3.政策优化的闭环式运行
文件要求“全面落实‘四下基层’制度，从农村实际出发，充分尊重农民意愿，避免政策执行‘一刀切’、层层加码”（中发〔2026〕1号，第27条）。这揭示了政策调适的根本原则——基于一线反馈的实事求是。通过“四下基层”倾听创业者的真实心声，通过科学考核评估政策整体效果，通过动态监测发现苗头性问题，从而形成一个“政策制定—执行—评估—反馈—优化”的完整闭环。这种动态调适机制确保了“三扶两创”政策能始终保持与乡村实际、青年需求的同频共振。
六、组织重构与网络再造机制：从“单打独斗”到“协同共治”
青年农民创业是一项系统工程，涉及政府、市场、社会等多方主体。传统科层制下部门分割、条块分割的管理模式难以提供高效、集成的创业服务。中央一号文件强调体制机制创新，其深层逻辑在于通过组织重构与网络再造，形成支持青年创业的合力。
1.党政统筹的纵向贯通
文件强调“坚持五级书记抓乡村振兴，健全党领导农村工作体制机制。更好发挥党委农办统筹协调作用”（中发〔2026〕1号，第25条）。这一制度安排为“三扶两创”提供了强有力的组织保障。党委农村工作领导小组办公室（党委农办）的统筹协调功能，能够有效整合分散在组织、农业、人社、教育、团委、金融等各部门的政策与资源，避免“政出多门”和资源碎片化。通过“加大‘三农’干部教育培训力度……提升各级党政干部抓‘三农’工作本领”（中发〔2026〕1号，第25条），确保“三扶两创”的政策意图在纵向各层级得到准确理解和有效执行。
2.部门协同的横向联动
针对部门协同难题，文件体现了明确的整合导向。“强化多部门协同和全链条监管”（中发〔2026〕1号，第2条）的表述，虽然针对食品安全，但其协同治理的理念同样适用于需要跨部门协作的创业服务工作。在“三扶两创”领域，需要建立农业、人社、财政、金融、教育、科技、团委、妇联等部门的常态化沟通与协作机制，实现信息共享、政策衔接、服务联动。特别是“健全财政金融协同支农投入机制”（中发〔2026〕1号，第23条），直接要求财政政策与金融工具相互配合，形成放大效应。
3.社会力量的渠道拓展
文件高度重视市场与社会力量的参与。“引导和规范农业农村领域社会投资，健全风险防范机制”（中发〔2026〕1号，第23条），为工商资本下乡参与乡村产业、孵化创业项目提供了政策空间。此外，通过培育专业的创业服务社会组织、鼓励成功乡贤返乡投资兴业、引导高校和科研院所与创业基地结对，可以构建一个“政府引导、市场主导、社会参与、农民主体”的多元共治网络，为青年农民创业提供更丰富、更专业的支持。
七、风险防控与韧性培育机制：从“被动应对”到“主动免疫”
农业本身是弱质产业，青年创业亦面临较高风险。“三扶两创”的政策赋能必须包含风险防控和韧性培育的维度，帮助创业主体应对自然、市场、经营等多重挑战。
1.农业保险的扩面与提标
文件高度重视发挥农业保险的“稳定器”作用。“强化稻谷、小麦、玉米、大豆保险保障，支持发展地方特色农产品保险，提高保险理赔效率”（中发〔2026〕1号，第11条）。这一政策为从事大宗农产品和特色种养业的青年创业者提供了基础风险保障。特色农产品保险的推广，使得创业项目能够根据自身产业特点选择投保，有效分散因自然灾害、价格波动带来的经营风险，增强创业活动的稳定性和可持续性。
2.产业安全的系统性防护
文件从更宏观的产业链供应链安全角度着手，为创业者营造稳定可预期的市场环境。“推进农产品进口多元化”（中发〔2026〕1号，第6条）有助于缓解国内市场的波动冲击，“依法严厉打击农产品走私”（中发〔2026〕1号，第6条）则维护了市场公平秩序。同时，“强化病虫害统防统治，推进重大动物疫病联防联控”（中发〔2026〕1号，第5条），构建了对农业生物风险的区域化集体防御体系，降低了单个创业主体的防疫成本和风险敞口。
3.应急体系的韧性建设
文件强调“健全救灾机具配置和应急调用机制”，“加强抗旱应急水源工程和农田排涝设施建设”（中发〔2026〕1号，第5条）。这些关于农业基础设施和应急能力建设的部署，构成了创业活动的物理韧性基础。通过提升农田水利等基础设施的抗灾标准，建立应急资源快速调配机制，能够帮助青年创业者在遭遇极端天气等突发事件时，更快地恢复生产，避免因灾致贫、因灾返贫，保障创业成果的存续。
八、文化涵育与认同凝聚机制：从“外力推动”到“价值自觉”
“三扶两创”的可持续发展，最终依赖于乡村文化土壤的滋养和社会价值认同的凝聚。政策与资源是外部推力，唯有内化为文化认同与价值追求，创业才能成为持久的社会风尚。
1.奋斗精神与价值重塑
文件提出“加强农村思想政治工作，弘扬和践行社会主义核心价值观，广泛开展群众性宣传教育活动”（中发〔2026〕1号，第19条）。这为“扶志”工作提供了根本遵循。需要通过宣传教育，摒弃“等靠要”的消极心态，大力弘扬勤劳致富、创业创富的奋斗精神，树立通过诚实劳动、创新经营实现人生价值的正确导向，激发青年的内生动力。
2.乡土情感与认同建构
让青年愿回乡、想留乡，需要深厚的情感纽带。文件提出“推进‘文艺赋美乡村’，丰富农村文化产品和服务供给”，“推进乡村文化遗产系统性保护”（中发〔2026〕1号，第19条）。这些举措旨在激活乡村的文化价值与魅力。当创业活动能与乡土文化传承、生态环境保护、社区营造相结合，青年便能在创造经济价值的同时，获得文化认同、情感归属和精神满足，从而形成更持久、更深层的创业定力。
3.社会风尚的导向引领
文件高度重视移风易俗与社会风尚的引导作用。“持续推进农村移风易俗，发挥党员干部带头和村规民约引导作用”（中发〔2026〕1号，第19条）。这一治理逻辑同样适用于创业创新风尚的培育。通过党员干部、创业之星的示范带头，通过村规民约的倡导约束，通过媒体对创业典型的正面宣传，可以在乡村社会逐步形成“崇尚创业、尊重创新、宽容失败、褒奖奋斗”的良好社会氛围，使创业成为受人尊敬、值得追求的人生选择。
中央“一号文件”对“三扶两创”的政策赋能，是一个涵盖价值引领、资源整合、制度创新、主体激活、效能评估、组织协同、风险防控与文化涵育的复合型系统工程。中发〔2026〕1号以其系统性、前瞻性的政策设计，为“三扶两创”提供了从宏观战略到微观实践的立体化、制度化支持。这种赋能并非短期、分散的资源堆砌，而是旨在通过构建一个稳定、友好、可持续的创业生态系统，激发青年农民的内生创造力与发展自信。
面向未来，“三扶两创”政策的深化实施，仍需在增强政策协同性、完善基层落地机制、提升数字化赋能水平等方面持续探索。应进一步打破部门与层级壁垒，推动“扶志、扶技、扶创业”政策与产业、金融、土地等政策的集成配套；应充分尊重基层和青年的首创精神，鼓励地方因地制宜探索差异化实施路径；应积极运用大数据、人工智能等数字技术，提升创业培训、资源对接、市场信息、风险预警等服务的精准性与便捷性。唯有如此，才能最终实现从“政策赋能”向“主体自我赋能”的根本性跃升，使广大青年真正成为推进乡村全面振兴、实现农业农村现代化征程中最活跃、最持久的中坚力量。
责任编辑：张勤祎
